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湖北省巴东县人民检察院

检察机关提起公益诉讼立法与工作机制完善初探

时间:2018-03-15 来源:湖北省人民检察院 访问量:

  摘要:近年来,我国经济发展取得了令人瞩目的成绩,但是随着经济的高速发展,一些由于过分强调发展是第一任务的弊端开始显现出来,生态环境日益恶化、消费产品事故层出不穷,这些因素严重的影响着人们的生活质量。污染者、造假者理应为自己的行为负责,但是由于这样的案件受害者人数众多、地域分布广泛,很难联合起来维护自己的合法权益,因此,公益诉讼模式慢慢的进入我们的视野。随着《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《环境保护法》等一系列法律的修改,最大的亮点就是对检察机关提起公益诉讼作出了新的规定。但是新的制度仍有许多问题值得探讨,诉讼主体资格的缺陷、调查取证的困难、判决后的执行困难等等问题仍需法律进一步加以明确细化。本文主要从公益诉讼内涵、我国的立法形式、检察机关诉讼地位和现阶段公益诉讼具体操作中存在的问题进行研究并提出针对性建议,以促进我国公益诉讼制度日益完善。 

  关键词:公益诉讼;检察机关;立法模式;环境损害 

  一、 公益诉讼的内涵及特殊性 

  (一)内涵与定义 

  公益诉讼作为一个崭新的诉讼形式,其率先于西方福利型国家与给付型国家产生,公益诉讼又可以分为行政公益诉讼与民事公益诉讼,虽然世界上各国对其称呼各不一致,但具体的内涵确是相差不多。有人认为公益诉讼是是一种特别的诉讼,是现代社会中公民共同行为的有机组成部分,它代表了国家的政治意愿,即民权和共同体成员的主张和保护应当通过司法机制或正当组成或认可的裁判所得以救济和实施。 

  也有人认为,如果要对公益诉讼下一个定义,则需要体现其本身的重要特征,并提出了公益诉讼的三个主要特征:第一,起诉人无需有直接相关的利益;第二,诉讼行为所带来的利益应具有公益性;第三,提起诉讼具有法定性。 

  那么我们可以给公益诉讼下这样的一个定义,公益诉讼指的是在公共利益遭受侵害时,与遭受损害的公共利益无直接利益关系的当事人及其他参加人按照法定程序提起诉讼由法院进行审理并判决,以处理违法行为的活动。 

  (二)公益诉讼具有的特殊性 

  传统的诉讼形式,总能找到具体的对抗双方,然而根据公益诉讼的定义来看,并不能找出一个明确、具体的起诉方,争议事由带来的影响后果的涉及面往往是非常广泛且零散的,这就导致当污染者或者造假者要为其所造成的严重后果买单时,由于受影响的人员分布广泛而零散,就不能联合起来,形成一个诉讼团体,以前我们的民事诉讼法规定了普通共同诉讼这一诉讼形式,法院采取发出公告,说明案件情况和诉讼请求,通知权利人在一定的期间内向人民法院进行登记,从而参与到诉讼中来。但是,在现实的操作中,可以看出来这种采取公告形式通知当事人参与诉讼的方式是非常低效且不合实际的。公益诉讼的前提往往是一个具体的侵权行为,而且一般体现为一个大规模侵权行为,侵权行为的构成要件主要有以下四个方面:侵权行为、损害事实、侵权行为与损害事实之间的因果关系、侵权人有过错,在部分侵权行为中可以省去侵权人过错这一构成要件。这导致公益诉讼的侵权行为构成要件又有其特殊性,主要体现在以下几个方面: 

  1. 侵权行为的特殊性 

  作为公益诉讼前提的侵权行为,一般表现为一个大规模的侵权行为。一般侵权行为的行为主体可以是个人、公司,也可以是共同侵权行为中的他人;而大规模的侵权行为其行为主体同样具有多样性,但实际上其表现形式往往是一个大型的公司或者生产集团,它们的侵权行为表现为一个连续行为或者一系列相同或相似的产品、服务给分布广泛而零散的大量人群造成严重的人身损害、财产损害或者两者兼具。当然,大规模侵权行为的行为主体并不仅仅局限于生产消费领域,也可以出现在金融、证券、投资等其他领域,因此其责任主体也并不仅仅局限于一个大型的生产企业或者集团,也可以表现为相同性质的多个生产者或者服务提供者。 

  一个大规模侵权行为案件当中,受害的当事人往往分布在一个非常广泛的地域环境当中,而且时间跨度也会非常广,受害人可能不能及时反应过来,导致错过参与诉讼的最佳时间,只得再次提起民事诉讼,在司法资源日趋紧张的今日,这样的情况会使得大量的司法资源被浪费,加大了法院的工作难度。侵权行为往往会带来损害后果,进而导致时候的民事赔偿,我国大规模侵权事件的民事赔偿程序主要包括:政府先行垫付患者医疗费用,政府牵头确定民事赔偿方案,债权人向法院申请启动破产程序,破产事宜及侵权的后续清偿。而侵权之债作为一个非合意之债,在跨越了广阔的时间跨度后,这种单方面的非合意之债很难在庭审过程中证明其与大规模侵权行为有关联性。 

  2、危害结果的特殊性 

  普通民事侵权案件中,危害结果表现为对人的身体权益、财产权益或者两者兼而有之造成损害,损害结果外在表现为具有一次性、确定性,但是在大规模侵权案件中,由于地域和时间的跨度较大,受害人群较为分散,危害结果并不是集中性的瞬发出现,而是在一段较长的时间内,分批次、间断性的发生,这就导致大规模侵权事件中,危害结果的爆发也是呈现阶段性的,这为提起公益诉讼带来了一个很大的难题,即如何确定大规模侵权带来的受损害的人群,亦即被侵权者的数量是一个不断变化的动态数字,为提起诉讼获取侵权损害赔偿也造成了巨大的阻碍,并且在此过程中由于受损害的被侵权人在信息交流等方面存在一定的阻碍与滞后性,对其联合起来组成诉讼团体进行普通共同诉讼也产生了非常大的阻碍,不利于聚合力的形成,部分未来侵权债权人的在侵权债权的清偿中的弱势地位将更加突出。 

  3、侵权行为与危害结果之间因果关系的特殊性 

  普通民事侵权案件中,因果关系的认定往往呈现为一对一的单方对应关系,侵权行为与危害结果之间的联系,一目了然,或者经过相关的检测、鉴定,也能很明了的确定两者的联系状态如何,因此普通民事侵权案件在取证等方面就比较简单。而大规模侵权案件中,由于侵权行为与危害结果之间的时间、空间间隔跨度较大,因此两者之间的联系外在表现较为隐秘,往往需要采取专业的技术手段才能将其两者之间的联系串联起来。 

  4、侵权人过错的特殊性 

  我国《侵权责任法》规定,生产者和服务提供者所提供的产品和服务对消费者造成损害的,生产者和服务提供者应承担无过错责任。而在一般侵权责任中,侵权行为人所应承担责任的形式由侵权行为的种类不同而不同。大规模侵权行为的责任承担是一个无过错责任,加大了生产者和服务提供者的责任。 

  二、 我国公益诉讼的立法模式 

  为加强对国家利益和社会公共利益的保护,2015 年7 月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会决定,授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。 

  2017 年5 月23 日,中央全面深化改革领导小组第三十五次会议审议通过了《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》,认为在试点期间检察机关办理 

  了一大批公益诉讼案件,积累了丰富的案件样本,制度设计得到充分检验,正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟,要在总结试点工作的基础上,为检察机关提起公 

  益诉讼提供法律保障。2017 年6 月27 日,第十二届全国人民代表大会常务委员会通过了决定,对《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》进行修改,将公益诉讼载入其中,为人民检察院提起行政公益诉讼和民事公益诉讼提供了诉讼法的依据。 

  检察机关参与公益诉讼的立法模式,并未因为全国人民代表大会常务委员会通过决定,对《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》进行修改而平息。相反,法律界对检察机关参与公益诉讼的立法模式的讨论仍然存在诸多观点,如何为检察机关提起公益诉讼提供法律保障,主要有以下四种观点: 

  第一种观点认为,要制定一部统一的《公益诉讼法》将行政公益诉讼和民事公益诉讼在这部法律中进行统一规定。 

  第二种观点认为,由全国人大常委会采用“决定”的形式授权全国检察机关提起公益诉讼,在授权决定中对检察机关提起公益诉讼作出原则性和框架性的规定,其具体的细则则由最高人民检察院和最高人民法院确定。 

  第三种观点认为,应当及时启动《行政诉讼法》和《民事诉讼法》的修改工作,不仅要在这两部法律中对检察机关提起行政公益诉讼和民事公益诉讼的相关原则性、框架性制度进行规定,而且还要对在试点工作中所暴露出来的技术性的、细节性的问题进行规定,并利用法律的修改程序使之加以完善。 

  第四种观点认为,可以通过修改《行政诉讼法》和《民事诉讼法》来使检察机关提起公益诉讼得到法律的支持,但是考虑到修法任务的紧迫性和现实中公益诉讼所面临的严峻现状,可以先由修改《行政诉讼法》和《民事诉讼法》对检察机关提起公益诉讼作出原则性、框架性的制度规定,然后具体的技术性、细节性的问题由最高人民法院和最高人民检察院通过司法解释的形式具体规定。 

  上述四种观点,通过制定一部统一的《公益诉讼法》来进对检察机关提起公益诉讼进行统筹规划,并突出其不同于传统民事诉讼和行政诉讼的特殊性,并且在最高人民检察院制定的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《最高检实施办法》)和最高人民法院制定的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(以下简称《最高法实施办法》)均是将民事公益诉讼和行政公益诉讼规定于同一个实施办法中,也为这一方案提供了经验。但是这种立法模式割裂了公益诉讼与民事诉讼和行政诉讼的联系,检察机关提起行政公益诉讼和提起民事公益诉讼,与一般的民事诉讼和行政诉讼制度相比,尽管有其特殊性,但在管辖、证据、审理等方面也存在众多的共性,将会导致行政诉讼和民事诉讼法典的残缺不全,不利于法律的体系化。 

  而第二种观点依据全国人大常委会的“决定”形式授权检察机关提起公益诉讼,这样可以避免因授权期的届满而导致公益诉讼中断的情形出现,有其合理的地方。但是这种方案可能会因授权决定这一形式的不确定而导致授权本身粗疏外,还有一个严重的合法性难度,因为根据我国《立法法》第8条规定,人民法院和人民检察院的产生、组织和职权以及诉讼和仲裁制度属于法律保留的事项,根据第9 条的规定,司法制度属于法律绝对保留的事项,不得授权其他机关规定。检察机关提起公益诉讼,是司法制度的内容,如果说在试点阶段全国人大常委会授权最高人民检察院制定相关规则,尚勉强可以接受,而在全国全面实施时,其核心制度必须要通过法律加以规定,才符合《立法法》的规定。根据我国现实的立法实际,采取通过修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》来对检察机关提起公益诉讼进行统筹规定在时间上确存在紧迫性,因为根据《立法法》规定《行政诉讼法》和《民事诉讼法》的修改必然要耗费时日,而授权期限即将届满,如何避免在法律修改过程中试点地区公益诉讼工作的中断,是必须考虑的问题。 

  因此采取第四种立法模式最适合我国立法现状。这种方案的优势在于为行政公益诉讼和民事公益诉讼在全国范围展开及时地提供了诉讼法上的依据,不足之处在于,将公益诉讼的核心制度不在法律中加以规定,实质上委由两高通过司法解释加以规定,与《立法法》的法律保留规定之间仍存在一定的距离。因此,全国人大常委会作出的修法决定,仍应当被视为过渡时期的对策,将公益诉讼制度的核心内容规定在两大诉讼法之中,应当作为立法机关努力的目标。未来在《行政诉讼法》中,应就检察机关提起公益行政诉讼以专章加以规定,以凸显检察机关提起公益诉讼的特殊性。 

  三、 检察机关在公益诉讼中的诉讼地位 

  《宪法》规定一切权利属于人民,而我国《环境保护法》也明确规定,公民和个人也有权利向有关单位进行检举和控告。与公民相比,其他组织和机关提起公益诉讼的难度更小,在调查取证的过程中,公民作为私权利在面对大型公司或者企业时,以私权进行证据收集往往会面临非常大的阻力,包括企业对其施加的种种阻碍,而且诉讼前期需要委托鉴定、评估等,对于公民个人来说,这些前期准备工作的费用是一个很难承受的数字,因此公民个人作为提起公益诉讼的主体虽然适格,但是很难成为提起公益诉讼的主流做法。因此现阶段采取检察机关提起公益诉讼的立法模式是贴合我国司法现状的。 

  关于检察机关在提起公益诉讼中的诉讼地位问题,是实践中存在激烈争论的问题,而全国人大常委会的修法决定中对此未予明确。最高法和最高检的实施办法中,均规定“人民检察院以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼。” 

  但是,怎样理解“公益诉讼人”的内涵,主要存在以下两种观点: 

  第一种是将“公益诉讼人”看作是公益诉讼中的行政公诉人。这种观点认为公益诉讼指的是在公共利益遭受侵害时,与遭受损害的公共利益无直接利益关系的当事人及其他参加人按照法定程序。因此检察机关在提起公益诉讼时,是与遭受损害的公共利益无直接利害关系,因此其不符合诉讼中的原告主体资格,且检察机关作为公诉人提起公益诉讼,可以做到与三大诉讼法中对检察机关参与诉讼的立法定位保持一致,都是维护国家利益和社会公共利益,其起诉是履行职务行为,诉讼的目标不是胜诉而是维护法治统一和司法公正。 

  第二种是将“公益诉讼人”看作是公益诉讼的原告。这种观点认为,检察机关提起公益诉讼与普通公民、法人或其他组织因维护自身合法权益而提起的私益诉讼并无区别,普通公民、法人或其他组织为维护自身合法权益而提起的私益诉讼是私益原告,检察机关为维护公共利益而提起的公益诉讼是公益原告。 

  一般而言,检察机关提起公益诉讼时的诉讼地位不同,其导致的某些程序上的法律后果不同,主要体现在以下几方面: 

  (1)法院能否以传票的形式告知检察机关的问题。 

  原告说认为法院可以以传票的形式告知检察机关,而公诉人说则认为传票不仅带有一定的强制性色彩,而且会产生一定的法律后果,即在不按时到庭参加诉讼的情况下,可以进行拘传,而由于这两个方面的原因,导致使用传票告知检察机关有失妥当,可以参照刑事诉讼中的做法,即“通知”检察机关到庭参与诉讼。 

  (2)检察机关对公益诉讼的审理结果不服,是“抗诉”还是“上诉”。 

  原告说认为检察机关对公益诉讼的审理结果不服,则应与普通原告一样,采取上诉的手段来启动对该案的二审程序,而公诉人说则认为应该采取抗诉,其理由是检察机关作为国家法律监督机关,它不具有自诉职责而是承担着公诉职能,而且其诉讼行为也不是为了维护自身的私益,而是为了维护国家公共利益,其目的不在于胜诉而是维护司法公正。因此检察机关以公诉人身份参与案件审理并对审理结果不服的,应当以抗诉的形式进行申诉。 

  随着2018年3月2日两高关于《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的出台,第十条明确规定“人民检察院不服人民法院第一审判决、裁定的,可以向上一级人民法院提起上诉。”这样就给检察机关提起公益诉讼是看做诉讼的原告还是公益诉讼人的争论划上了一个句号。通过司法解释的形式将“公益诉讼人”看作是公益诉讼的原告,即在法庭审理过程过可以最大限度的尊重审判机关的独立性,同时冲淡了检察机关在提起公益诉讼时的国家机关的色彩,即检察机关的公权力应该是为调查取证、鉴定等阶段服务,在法庭审理过程中应依靠完整的证据链来去的胜诉而不是带有像公诉人这样带有强权性质。对审判结果不服采用“上诉”而非“抗诉”,有效地防止了检察机关既做运动员又做裁判员,维护了司法的权威性。 

  四、 现阶段公益诉讼具体操作中存在的问题及对策 

  2014年7月1日,全国人大常委会明确授权检察机关可以提起环境公益诉讼。此项改革试点,赋予了检察机关提起环境公益诉讼的权力,解决了长期以来我国检察机关提起公益诉讼缺乏明确法律依据的正当性问题,为保护国家和公共利益提供了强有力的法律支撑。同过试点地区检察机关提起公益诉讼,积累了大量的经验,但是也暴露出来现阶段检察机关提起公益诉讼还存在一些问题,主要存在在以下几个方面: 

  1、我国是一个以国家政府力量为主导的发展中国家,往往由政府承担着主要的社会职能和经济职能,行政行为的效力高低往往也决定着经济效率的高低,地方政府为了实现经济的发展,人民生活水平的进步,势必会在经济发展与部分公益诉讼所保护的公共利益之间作出取舍,往往就会选择牺牲这部分公共利益来保障经济,例如土地问题和环境污染问题等。因此在公共利益与经济发展的需求之间,必然会产生最为重要的现实性阻碍因素。 

  面对部分公益诉讼所保护的公共利益与现阶段我国经济发展结构出现冲突这一困境,检察机关在诉前程序和公益诉讼程序中会遭受多方阻碍,其中包含线索排查、调查取证、提起诉讼等等阶段,这就要求我们的立法机关在立法的过程中充分考虑我国当下的国情需要,赋予检察机关相应的权限,比如采取强制措施的权力等,以此提高检察机关在提起公益诉讼时的威慑力,减轻其调查取证等阶段所面临的阻碍力量。 

  2、专业知识的限制 

  以环境公益诉讼为例,环境资源就其自然属性来说和作为人类生活所必须的要素来说,是全体公民的共享资源和公共财产。政府的作为或者不作为使此种损害发生或者有发生的危险时,检察机关可以提起公益诉讼,但是在这类类型的案件中,动辄涉及高深科技知识和方法的运用,检察机关必须具备相应专业技能或者聘请相应的技术人员才能与政府或企业相关部门排出的专业人员相抗衡。 

  3、高额费用的压力 

  由于公益诉讼一般来说其牵涉面大、影响力大,其诉讼费用一般来说都比较可观,如果应案件需要进行鉴定或者评估,那么将会是一笔巨大的费用,如果财政部门不给于检察机关提起公益诉讼相应的支持,那么就会大大的提高提起公益诉讼的门槛,无法切实有效的将公益诉讼制度落实到实处。 

  4、传统观念的束缚 

  长期的儒家哲学思想深刻的影响着我国人民,明哲保身成为普遍的处世之道。在我国官本位思想依旧根深蒂厚,检察机关提起公益诉讼势必会涉及到其他相关政府部门,基于被告的身世背景、社会关系和权限职责等相关方面的考量,因此必须由立法机关在立法过程中给予检察机关提起公益诉讼相应的支持。 

  随着试点工作的结束和检察机关提起公益诉讼模式的全面展开,新司法解释的出台,也为如何更好更高效的实施这一诉讼模式进行了添砖加瓦,相信不久后检察机关提起公益诉讼这将会在全国各地遍地开花,为维护大众的利益和保护当地的绿水青山做出巨大的贡献。公益诉讼制度的建立和不断完善让公众看到了很多的希望,为了让公众的希望不泯灭,需要社会各界尤其是身处民行检察一线的检察干警们的不断努力。 

  1作者简介:毛文革,武穴市人民检察院民事行政检察部检察官助理。   

  2郭娅丽,邵彦铭.大规模侵权事件中未来侵权债权的法律保护———以“三鹿奶粉事件”为例[A].理论探索,2015.9   

  3江平,费安玲.中国侵权责任法教程.北京,知识产权出版社,2010.5   

  4李洪雷. 检察机关提起行政公益诉讼的法治化路径[A].行政法学研究。 

作者:毛文革

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